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金华、昌邑等我国农村生活垃圾治理典型模式的分析与启示

随着农村垃圾治理行动在全国深入开展,近年来一些地方通过创新已探索出适合当地实情的、卓有成效的经验做法和治理模式。本文探讨国内三地农村生活垃圾治理典型模式,进行比较分析出他们的经验与优劣势,并得出了几点启示,以飨读者。

1我国农村生活垃圾治理典型模式

传统的由政府主导的单中心垃圾管理模式,由于其固有的主体构成、主体关系上的缺陷以及管理垄断、缺乏监督等原因,造成政府缺乏控制成本的积极性,出现多头管理、盲目建设、管理失效等问题。近年来,浙江省金华市、山东省昌邑市等地方经过多年的探索,逐渐形成有效的农村垃圾治理模式。

1 1浙江金华模式

早在2004年,金华市就开始建立“村集、镇运、县处理”的农村垃圾治理模式,然而随着垃圾规模的不断膨胀,该模式弊端日益凸显。2014年以来,金华市开始探索垃圾分类减量与就地资源化模式,取得了良好的环境、经济与社会效益。

(1)治理流程。金华市农村垃圾治理模式如图1所示。金华市探索出“两次四分”的垃圾分类方法、“垃圾不落地”的转运方式。在垃圾资源化方面,因地制宜,采用阳光堆肥、机械高温发酵或微生物发酵等处理技术,对有机垃圾实施资源化;对废纸、废玻璃等再生资源,则通过市供销社废品回收网络实现回收利用。据统计,金华市近70%的农村垃圾被留在村里堆肥,10%~15%得以循环利用。

1 金华市农村生活垃圾治理模式

(2)资金保障。金华市农村垃圾治理基础设施建设费用,主要由县(区)级财政负责,采取财政奖补形式,对行政村阳光堆肥等设施建设一次性补助5~15万元,对垃圾桶、垃圾车等配套设施费用按人均20~60元的标准补助。运行费用于保洁员工资、设施维护费,主要由市、县(区)两级财政按照1:1.5的比例承担。村民按照每年10~30/人、商户200~500/户的标准缴纳垃圾管理费。同时,争取村级企业捐助,用于设立“共建美丽家园维护基金”,以激励村民开展垃圾分类减量活动。

(3)组织与管理措施。领导重视,各级政府建立“一把手”负责制与相应的协调机构。制定了《农村生活垃圾分类管理规范》《农村生活垃圾分类指导手册》等规范标准;修订村规民约,将村民“门前三包”、缴纳垃圾费等制度纳入其中。建立垃圾分类减量考核制度与网格化管理体系。例如,聘请村里有威望的老人担任环境监督员和劝导员,对保洁员建立分类评优制度,对村民建立环境卫生荣辱榜制度,通过“笑脸墙”“红黑榜”公布评优结果。

金华市农村垃圾治理是一种“政府主导、村民参与”的模式,强调发挥村民垃圾分类减量的作用,是垃圾能最大限度地得以循环利用,从而达到治理垃圾、保护环境的目的。

1 2山东昌邑模式

早在2008, 昌邑市针对“村集、镇运、县处理”的农村垃圾管理模式存在的弊端,在全国率先实施新型城乡环卫一体化模式,即通过市场化运作方式,委托专业的环卫公司对农村生活垃圾进行统一收集、统一清运、集中处理、资源化利用,形成了政府购买垃圾治理服务的昌邑模式,昌邑模式因可复制、可推广,被住建部定为中国农村垃圾治理模式典型案例。目前,农村垃圾处理昌邑模式通过市场化引领,已辐射了全国23个省市自治区,并成功中标巴基斯坦,开启了“中国模式”走出国门的先河。

(1)治理流程。昌邑市农村垃圾治理模式如图2所示.政府将城市垃圾管理系统延伸到乡镇、村庄,由各乡镇委托专业的环卫公司运作, 环卫部门监管,专业公司对农村垃圾进行统一收集、清运与集中处置。同时,政府与企业合作,大力建设终端垃圾资源化设施,通过特许经营的方式开展垃圾资源化项目的建设与运营。 


 

每10-15户配备1个垃圾桶

每1000名群众配备2-3名保洁员

每15个村配备一辆垃圾清运车

每1个乡镇设一处转运站
日处理350t城乡生活垃圾资源化项目
 

2 昌邑市农村生活垃圾治理模式

(2)资金保障。垃圾收集、运输与处置费,由市镇两级财政承担约60%; 其余由村集体出资或采用“一事一议、筹资筹劳”方式解决, 目前普通村民每年缴纳6 0/户的垃圾管理费。垃圾分场、中转站建设费用,由镇 (街道办事处)承担。此外,环卫部门每年安排财政资金, 对基础设施进行维护和改造。

(3)组织与管理。昌邑市制定了《城乡环卫一体化工作规划》《城乡环卫一体化服务规范》《镇村保洁标准》等规范标准。政府实行监督考核与激励机制,对相关人员工作质量、服务水平进行监督与考核, 对表现突出的镇和街道办事处,市财政采取以奖代补的形式予以补助。昌邑模式本质上是政府购买公共服务模式,通过市场化运作,实行管干分离,有助于政府转变职能,提高垃圾管理效率与服务质量。

1 3四川丹棱县龙鹄模式

龙鹄村是丹棱县一个经济欠发达的村庄,自2011年起,该村摸索出“村民自治”地垃圾治理 模式。通过召开村民代表大会,在村内公开招标,选择村庄垃圾保洁承包人。该承包人与村委会签订协议,承担村内垃圾清运、保洁等工作。该模式改变了政府“大包大揽”的局面,探索出一条经济欠发达地区农村垃圾治理 之路。

治理流程。龙鹄村采取“农户初分与定点、保洁承包人二次分类与村集、环卫部门清运与处置”的治理 流程,如图3所示。农户被要求将垃圾分成4类,可卖垃圾自行出售,有机垃圾倒入沼气池,建筑垃圾就近处理,不可回收垃圾送到联户定点倾倒池,进行二次分类,并将不可回收垃圾运往村收集站,最后由县环卫部门将其运到县填埋场处置。按照科学布局的原则,该村以邻近的3~15户修建联户定点倾倒池,每1~3组建联组分类减量池,全村建1个村收集站。


3 龙鹄村生活垃圾治理模式

资金保障。龙鹄村垃圾治理基础设施建设与维护资金,主要来源于省及地方各级财政补助;保洁承包的人承包费用,采取“一事一议”方式向村民筹集,目前每位村民按照1/月缴纳垃圾管理费,差额部分由村集体解决。

组织与管理措施。通过公开竞标的方式,选取全村垃圾保洁承包人,通过协议确立其工作职责 、承包费用 、安全保障、考核办法和违约责任等;制定村规民约,创新“一元钱”监督机制,形成了村民、村组干部和承包人三方相互监督局面,调动起村民垃圾分类与保护环境的积极性。

简单来说,龙鹄村在“村民自治”的基础上,引入竞争机制,村集体公开竞标,将垃圾二次分类、收集与清运承包给保洁承包人,从而大大降低了垃圾治理费用。

2模式比较与分析

上述经验显示,中国农村生活垃圾治理,逐渐从政府单中心管理模式向多元协作治理模式转变,这既保证了公共事务的公共性,又发挥了市场和社会组织的高效率和高回应性。总体而言,各地在治理目的、流程、资金筹措等方面,存在一定的相似及差异。在治理目的方面,金华、龙鹄模式目前在浙江、四川等地被大力推广,政府高度重视垃圾治理的顶层设计与基层创新,垃圾治理目的逐渐转为垃圾减量与循环利用;昌邑模式本质上是政府购买公共服务模式,其垃圾治理的目的则主要为保持农村环境整洁。在治理流程方面,金华、龙鹄模式都强调垃圾的分类减量,减少或避免垃圾外运所导致的高额运输成本和对环境影响;昌邑模式则强调通过市场专业化运作、企业统筹规划与管理,以降低垃圾管理成本。在资金保障方面,各地基础设施建设费用,大多由政府财政投入;运营费用则主要通过政府财政补助、村民缴费共同承担。此外在监督与考核机制、激励机制、制度建设方面,各地创新出许多行之有效的措施,如“笑脸墙”“红黑榜”“一元钱”监督机制等。归纳起来,各地模式的优劣势如表1所示。

总体来看,这3种模式对其他地方具有较强的借鉴意义。然而,各地政府在农村垃圾治理过程中应结合当地实情,在成本---效益分析的基础上,科学选择并不断创新垃圾治理模式。

1 农村生活垃圾治理典型模式优劣势分析

名称

优势

劣势

金华模式

垃圾分类减量成效显著,有利于降低垃圾管理成本,提高垃圾循环利用效益;村民参与积极性高,提升了村民的环保意识与文明程度;改善农村干群关系促进了农村社会和谐稳定

管理链长、主体多、难度大;政府大多既是“裁判员”又是“运动员”,任务繁重,部门间目标容易不一致,出现沟通不畅、效率低下和“碎片化”等问题

昌邑模式

政府购买公共服务,解决垃圾管理主体多、错位越位等问题,理顺政府与委托公司的权责;对区域垃圾统一规划、集中管理,有利于节约成本;专业化与标准化的管理与服务,有利于提高效率

专业公司对垃圾分类减量缺乏动力,不利于后端垃圾的资源化处置;政府财政负担重(如昌邑市、饮马镇两级财政按每户90/年标准拨付公司服务费);村民垃圾分类减量参与积极性低

龙鹄模式

操作简单,改变政府“大包大揽”局面,大幅降低垃圾管理成本;有利于提高村民垃圾分类减量积极性,解决监督难问题;适用于经济欠发达区域

村民行为的转变需政府持续的推进,是一个相对长期的过程

总体来看,这3种模式对其他地方具有较强的借鉴意义。然而,各地政府在农村垃圾治理过程中应结合当地实情,在成本---效益分析的基础上,科学选择并不断创新垃圾治理模式。

 

 

3几点启示

1)领导重视,建立政府与社会持续推进机制。农村为熟人社会,便于沟通、组织与管理,在领导的推动下较易形成合力,使垃圾治理在短期内取得成效。但要形成垃圾治理的长效机制,需要政府与社会持续推进,健全相关规章制度,逐渐形成政府、市场和社会共治的有序体系。

2)落实责任,形成责任主体分工合作机制。分类投放、分类收集、分类运输、分类处理是一个环环相扣的完整链条,处于最前端的分类投放是作为垃圾产生者的居民应尽的责任,而中间的分类收集、分类运输和后端的分类处理是政府以及受政府委托提供市场化服务的企业的责任,要做好垃圾分类及处理,各个城市应两头都要抓,两头都要硬,一方面扎扎实实深入基层社区做好群众工作,落实居民源头分类投放的责任,另一方面下大力气谋划布局建设多元化、现代化的分类处理设施,落实政府相关职能部门和收运处理企业的责任,根治群众诟病最多的先分后混顽疾。只有政府、居民、企业等不同的责任主体各司其职,各尽其责,相向而行,形成合力,才能走出目前居民以企业先分后混为理由不参与分类,企业以居民参与率低、准确性差为理由不分类收运的死循环。

3)统筹规划,构建农村垃圾区域协同治理体系。做好农村垃圾治理统筹规划,实现垃圾管理基础设施联建与共享,不仅可节省建设投资,还可实现垃圾的规模化处置。为此,建议在村级层面,采用多村联建有机垃圾资源化设施;在乡镇层面,统筹规划垃圾转运设施;在县级层面,协同资源化处理废玻璃、废塑料等再生资源以及无害化处理社会源危险垃圾。

4)加大投入,完善农村垃圾管理基础设施。完善的基础设施是治垃圾的基础性环节,建议政府加大基础设施建设投入,或引导社会资金参与项目建设,使前端分类的垃圾能得以资源化。

5)分类减量,发展农村垃圾综合管理系统。实践表明,农村垃圾分类减量有着天然的优势,农村有着足够的空间堆放分类的垃圾,周边有田地消纳有机垃圾资源化产生的有机肥料,通过分类减量,80%以上的垃圾能被循环利用。因此,政府应基于3R原则和地理邻近性原则,逐步构建起农村垃圾综合管理系统,致力于避免垃圾被填埋或焚烧处置。

6)创新管理,健全农村垃圾组织与管理体系。基层创新在垃圾治理发挥着关键作用,建议各地政府结合当地实情,创新垃圾治理组织与管理模式。例如,可将垃圾治理与乡村旅游设施建设融合、与国家扶贫政策融合,解决垃圾治理中资金、用工问题;将保洁员变成兼职的宣传员和监督员,依托农村熟人社会的特点,推进村民垃圾分类习惯的养成等。

 

(作者:杨明广)